区块链:政策密集落地，美国数字货币监管进入新时代

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摘要

国会数字货币听证会在Libra发布后再度密集召开。7月30日，美国立法机构国会召开“审查数字货币和区块链的监管框架”听证会。这是半月内国会召开的第三场数字货币专场听证会。考虑到近期美国证监会、国税局(IRS)、商品期货委员会纷纷对区块链与数字货币产业密集采取了豁免注册申请、发放无异议函、发放牌照等多种监管举措，我们有理由认为美国对该产业的重视进入了一个新的时代，前期美国联邦监管机构对区块链产业的监管形态以起诉、罚款、调查、研究等方式为主，这一阶段美国政府终于向合规的区块链项目放行——“开正门”；这些政策还表明出美国希望增进对该产业的了解，并有志于获取产业领导权的决心。

国会担心错失区块链浪潮领导权，亦担心区块链风险。从听证会的证词和议员提问可以看出，国会作为美国立法机构，尚不清楚区块链与数字资产的实际应用效果，但受到Facebook布局区块链的影响，越发认识到区块链可能会在未来成为一种浪潮，必须予以高度关注，以免错失领导权。国会对区块链可能的负面影响有着切实的担忧，例如其能否真正保护个人对数据的控制权、能否有效反以及能否有效反恐怖主义融资等等。国会不清楚目前美国对数字货币的监管框架是否有必要调整，例如，是否有必要进一步厘清区块链或数字货币的定义，从而界定其性质；是否有必要设立单一的数字货币监管机构，以终结目前的多头监管状态。而听证会证人目前的证词并没有对这些问题做出确定的回应。

堵偏门后开正门，证监会开始放行。2017年以来，美国证监会对数字货币产业的监管政策主要有发声明、起诉、调查等形式，阐明它认为绝大多数项目的代币融资行为都是发行证券，相关业态都要在SEC注册，并起诉了部分项目。进入2019年7月，SEC终于为合规项目放行，豁免了部分项目的上市注册，还为部分项目发放了不行动函。

欧盟委员会的研究报告：标准政策无法有效监管DeFi:金色财经报道，根据欧盟委员会本周发布的一份研究报告，欧盟委员会正在通过本周发布的一份新报告调查有关如何监管DeFi的提案。?报告称，认识到DeFi的信息结构方式与传统金融的不同，标准政策无法有效监管DeFi。该报告提出了 4 项政策建议：

1.报告建议根据微观审慎要求制定一项单独的政策来规范法人实体的活动。

2.自愿遵守框架将涵盖协议和法律实体。

3.建立一个公共观察站，根据公共链上数据发表意见（\"嵌入式监督\"）。

4.建立一个甲骨文监督/监管的方法。[2022/10/21 16:34:53]

美国各州的数字货币监管不同，其中纽约州的最为激进。这主要体现在三点：纽约州为数字货币监管新设置了牌照——比特牌照，并已发出近20张，这点与所有的联邦机构和州不同，其他机构都把数字货币生态纳入现有的监管体系。纽约州为数字货币监管设置了专门的、新的部门——研究与创新部，该部门将负责发放Bitlicense。根据本州商业法案马丁法案，起诉USDT发行方Tether，切实保护居民利益。

更多数字货币项目将获批，新牵头部门暂时不会出现。由于美国证监会已经为多个项目豁免了上市申请或出具了无异议函，我们判断，这对当前的数字货币项目有极大的示范效应，与上述项目性质类似的项目将更快获得类似合规批复；另外，根据我们对国会对数字货币生态认知的判断，美国暂时不会出现新的数字货币监管牵头部门。

风险提示：区块链技术发展不达预期，监管政策趋严。

中国社科院程炼：数字人民币对货币政策影响不会很大:中国社科院金融研究所研究员、金融政策研究中心副主任、国家与金融实验室学术委员会秘书长程炼认为，零售型数字货币除了作为传统的支付工具外，还可承担一些其他功能。例如，可根据不同使用主体设置不同份额、不同的使用期限，从而更好地实现相关政策意图。这是数字货币相对传统现金的亮点，但相对于现有的银行支付系统与第三方支付而言，优势并不大，因为后者实现这些功能也不存在技术上的本质困难。数字人民币意图取代的现金通常不被认为是货币政策操作的工具，因此它的数字化对货币政策影响不会很大，除非数字人民币的推出导致了比较大的金融结构变化。（第一财经）[2020/11/19 21:18:04]

国会听证会密集召开，唯恐错失区块链浪潮领导权

国会数字货币听证会在Libra发布后再度密集召开

7月30日，美国立法机构国会下设的参议院银行、住房和城市事务委员会召开“审查数字货币和区块链的监管框架”听证会。讨论区块链在隐私保护方面的作用、美国在区块链产业能否获得领先地位等问题。这是半月内，美国国会召开的第三场数字货币专场听证会。前两场是7月14日参议院银行、住房与城市事务委员会召开的“审查Facebook构想的数字货币及其数据隐私问题”听证会和7月17日众议院金融服务委员会召开的“审查Facebook构想的数字货币及其对消费者、投资者和美国金融系统的影响”听证会。

上半年6省市出台区块链专项发展政策涉及多个方向:今年上半年，已有北京、湖南、贵州、海南、江苏、河北等多个省级行政区出台区块链专项发展政策。从发展目标上看，多地都列出了区块链发展的短期目标。如7月初发布的《河北省区块链专项行动计划（2020-2022年）》明确，至2022年河北省区块链相关领域领军企业和龙头企业达20家，培育一批区块链应用产品，力争打造出1个至3个全国知名区块链品牌。不只是河北，湖南、北京都发布了为期3年的“行动计划”，截止年份都是2022年。

已经出台区块链专项发展政策的地方，大都提出了明确的发展计划。如在企业培育方面，贵州表示将引进培育100户以上成长型区块链企业；河北明确区块链相关领域领军企业和龙头企业要达到20家；湖南表示将推动3万家企业“上链”。在产业园区方面，贵州计划打造2个至3个区块链产业基地，江苏计划高标准建设2个至3个省级区块链产业园区，河北计划形成3个具有区域影响力的区块链产业集聚园区，湖南计划建成5个左右区块链产业园。

值得一提的是，6省市都提出了多个“落地”应用领域和场景，涉及金融、制造、民生、政务和通信等多个方向。以金融领域为例，江苏计划建立银行、保险、租赁等行业票据区块链平台，连接金融单位、客户、投资方和监管方，实现传统票据市场向数字票据市场的跨越式发展；北京计划促进金融服务“多方互信，降本增效”，推动在供应链金融、资产证券化、跨境支付等领域落地一批应用场景。

与其他领域相比，电子政务更受关注，在各地计划中也都有所涉及。如北京、湖南都计划要推动政务数据开放共享；江苏计划构建政府各职能部门的联盟链、政府面向民众的公有链和政法等涉密体系的私有链；贵州提出依托“一云一网一平台”，建立政府主导的联盟链，实现数据变化实时探知、访问全程留痕、共享有序关联，持续优化营商环境，服务“一网通办”；海南提出将应用区块链技术的电子政务项目优先纳入年度建设计划。（经济日报）[2020/7/13]

考虑到近期美国证监会、国税局、商品期货委员会纷纷对区块链与数字货币产业密集采取了豁免注册申请、发放无异议函、发放牌照等多种监管举措，我们有理由认为美国对该产业的重视进入了一个新的时代，前期美国联邦监管机构对区块链产业的监管形态以起诉、罚款、调查、研究等方式为主，这一阶段美国政府终于向合规的区块链项目放行——“开正门”；这些政策还表明出美国希望增进对该产业的了解，并有志于获取产业领导权的决心。

声音 | 央行穆长春：稳定币扩展到全球范围，将放大对公共政策的挑战和风险:在11月10日的第十届财新峰会上，中国人民银行数字货币研究所所长穆长春表示：“稳定币扩展到全球范围，将放大对公共政策的挑战和风险。”对于这一结论，穆长春从三个方面进行了分析。

第一，全球性稳定币的应用会削弱金融市场的公平竞争。由于全球性稳定币的发行者一般为大型科技公司，网络效应将导致更高的市场集中度，削弱金融市场竞争，同时，稳定币的闭环体系可能会抬高市场准入门槛。

第二，全球性稳定币生态系统存在信用、期限和流动性错配及操作风险，可加剧国内货币金融部门的脆弱性、加剧危机的跨境传导。穆长春指出，全球性稳定币很大程度上依赖于运营者的信誉，一旦出现风险事件，做市商能否稳定币值是存疑的。另外，抵押资产储备不透明、相关的权利和义务界定不清，治理不善，比如储备资产未独立托管，持有人无法赎回，也会引起挤兑。

第三，如果全球性稳定币用于支付，一旦出现系统中断，会导致市场金融波动并影响实体经济活动。如果用作价值贮藏，币值下滑将引起持有人财富收缩，同时，银行与相关金融机构如果持有稳定币也会遭受损失，由于没有存款保险保障和最后贷款人机制，在发生挤兑的情况下这些金融机构损失更大。另外，全球性稳定币储备资产规模较大，在极端情况下，如果发行机构为应对赎回请求，不得不甩卖资产，将引起金融市场价格大幅波动，也会导致托管银行出险。在市场承压时，如果稳定币成为法定货币的替代，将冲击国家货币主权。[2019/11/10]

声音 | 经济政策研究中心主席：Libra或未能成功推出，但已成功播下引入另一种全球数字货币的种子:经济政策研究中心(CEPR)主席Beatrice Weder di Mauro表示，虽然Libra可能未获得立法者的批准，但它已成功播下了引入另一种全球数字货币的种子。具有全球资产的国际货币体系比当前的体系具有主要优势，当前的体系目前由美元主导。像Libra这样的全球货币网络的想法“威胁”了各国央行，因为建立在全球网络基础上的数字资产将降低其自身的重要性和在市场上的地位。但在生态系统中出现类似项目的可能性仍然很高。（ambcrypto）[2019/10/26]

国会担心错失区块链浪潮领导权，亦担心区块链风险

2017年，比特币价格从不到1000美元骤升至逼近2万美元，引起了各国高度关注。2018年年初，国会连开三场听证会，讨论证监会和商品期货委员会在虚拟货币产业中的角色，还讨论了比特币和2017年如火如荼的首次代币发行。其后，国会听证会召开频率下降，

直到2019年6月18日互联网龙头Facebook联合Visa、PayPal等27家机构发布加密货币Libra白皮书，国会又连开三场听证会，两场直指Libra，第三场听证会虽然主题为“审查数字货币和区块链的监管框架”，会议中议员亦频频提到Libra及其引发的监管层对区块链在数据与隐私保护、反、反恐怖主义融资等方面的担忧。

从听证会的证词和议员提问可以看出，

国会作为美国立法机构，尚不清楚区块链与数字资产的实际应用效果，但受到Facebook布局区块链的影响，越发认识到区块链可能会在未来成为一种浪潮，必须予以高度关注，以免错失领导权。

国会对区块链可能的负面影响有着切实的担忧，例如其能否真正保护个人对数据的控制权、能否有效反以及能否有效反恐怖主义融资等等。

国会不清楚目前美国对数字货币的监管框架是否有必要调整，例如，是否有必要进一步厘清区块链或数字货币的定义，从而界定其性质；是否有必要设立单一的数字货币监管机构，以终结目前证监会、商品期货委员会、国税局等机构对数字货币的多头监管状态。

而听证会证人目前的证词并没有对这些问题做出确定的回应，仅能提出“不能用100年前的法律监管现在的产业”、“有的加密货币既不是商品，也不是证券，也不是货币”等观点，但不能给出其期望监管做出的进一步改变。也就是说，不管是监管机构，还是业界，美国对数字货币的认知仍然处在一种较为模糊的状态。

堵偏门后开正门，证监会开始放行

2017年以来，美国证监会对数字货币产业的监管政策主要有发声明、起诉、调查等形式，阐明它认为绝大多数项目的代币融资行为都是发行证券，相关业态都要在SEC注册，并起诉了部分项目。进入2019年7月，SEC终于为合规项目放行，豁免了部分项目的上市注册，还为部分项目发放了不行动函。

2016年、2017年、2018年各有596万美元、1598万美元、2572万美元的首次代币发行发生，SEC的放行为对诸多ICO项目而言有着极大示范效应。

纽约州做法激进，力保金融中心地位

美国各州的数字货币监管不同，其中纽约州的最为激进，主要体现在三点：

纽约州为数字货币监管新设置了牌照——比特牌照，并已发出近20张，这点与所有的联邦机构和州不同，其他机构都把数字货币生态纳入现有的监管体系。

纽约州为数字货币监管设置了专门的、新的部门——研究与创新部，该部门将负责发放Bitlicense。

根据本州商业法案马丁法案，起诉USDT发行方Tether，切实保护居民利益。USDT是数字货币生态市场份额最大的稳定币，市值40亿美元，位列前10。纽约州总检察长办公室对Tether、数字货币交易所Bitfinex及二者的母公司iFinex发起了诉讼，这在全美境内是较为激进的。以上种种举措表明，纽约州力争在数字货币生态也获得“桥头堡”地位。